面臨新的挑戰 聯合國能有所作為嗎 ?

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聯合國面臨越來越多主權國家的內部衝突。2004年蘇丹達佛山區的武裝叛亂隊伍。

二十一世紀初的今天,聯合國需要面對哪些新的挑戰?它是否具備必要的適應和干預能力,能與削弱和平的威脅勢力相抗衡,使自己處於國際合作體系的中心呢?請看一位積極參與聯合國行動的見證人的分析。


世界和平取決於對平衡的尊重

在紐約舉行的聯合國成立六十周年高峰會不該予人假像。各國元首們喜歡濟濟一堂大談聯合國的改革。然而,這一系列的活動是否遮掩了某種歉疚感呢?就好像是把它遮掩了,才能更放懷的慶祝聯合國的生日?聯合國還能有所作為嗎?

在提交給聯合國秘書長的報告中,描述世界變化的文字平庸冗長至極:資訊和經濟全球化的同時,也帶來了另一種危及發展、健康、環境和安全的有害全球化。問題的關鍵在於聯合國是否已做到自我調整並面對這些挑戰。

儘管聯合國有過一些挫折,而且其行動常常顯得遲緩,但答案是肯定的。聯合國懂得求變:它看到了日益增多的不同危機及其間的關聯性,並擴大了干預的範圍;儘管如此,它始終能堅持《聯合國憲章》的精神主旨 (這一點至關重要),即必須經過辯論和“集體”決定方可採取行動,並消除單邊主義行為。

挑戰的雙重演變

聯合國意識到所面臨挑戰的雙重演變,而且是性質上的改變:它們影響著社會生活的各個方面,已經不再是單純的國與國之間的對抗;它們牽涉到每一個人,無關各政府間設置的藩籬。

當初,《憲章》設想對應的典型局面為正面衝突:即一國侵佔另一國,如南北韓、伊拉克與科威特。但是,六十年來,危機的形式千變萬化,諸如:

- 大規模殺傷性武器的囤積。為阻止核武器、生化武器的擴散,聯合國通過了一系列決議與條約。十多年來,為了阻止伊拉克擁有最具殺傷性的武器,聯合國在該國境內設立了龐大的調查機構。事後,這個典型聯合國式的操作體系被證明是有成效的。

- 恐怖主義。聯合國同樣作出了必要的決策。在把“九一一”事件定性為“武裝襲擊”的同時,聯合國安理會確認美國的自衛權,並承認美國對恐怖行動策劃者(阿富汗)塔利班政權所發動的軍事行動之合法性。

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貧富國家間與社會內部的不平等,以及環境的惡化都是加重國際治安隱憂的根源。

與上述威脅不同的還有因貧富國家間經濟的不平衡、流行疾病以及對環境的破環而日益加劇的新威脅:貧窮破壞著非洲、中亞貧困地區人與人之間的和諧,愛滋病使一些國家陷入混亂,對環境的漠視使一些前蘇聯共和國面臨毀滅性的災難。聯合國已經意識到世界和平還取決於對各項平衡的尊重。

為了維護其可信度,這種極為寬泛的安全觀不應被誇大。因為,如果從這一角度看待一切,就有可能忘記發展的首要問題是公正與公平。科菲•安南認識到了這一點,表示使世界消除貧困和疾病是聯合國的“責任”,而不說是出於安全考量。

國家“內部”事務的問題

第二種演變沒有第一種那樣容易引起歧義:那就是民族問題佔據了主導地位。在當今發生的衝突中,國與國之間的衝突十分罕見;衝突多源起某一國家過分地誤入歧途、走向獨裁(衣索比亞、賴比瑞亞、中美洲和巴爾幹地區就屬於這種情況),或者相反,因某個政府的垮臺而起。

面對這類威脅,聯合國似乎被《憲章》束縛了手腳,因為《憲章》第二條第七款明文禁止其干預國家的內部事務。對這一問題的答案頗具實用主義色彩。以衝突總是對地區安全構成威脅、且不久將波及國際安全為推託,聯合國很快介入國家的內部衝突。如今,聯合國安理會為之花費其主要精力。一種合乎常理的觀念正在形成,那就是:國家主權同樣賦予了國家一些義務,其中之一為保護其人民;如果國家未能履行該項義務,國際社會便可代其履行。所以,沒有必要修改《憲章》,只需通過某項系統說明該責任的決議;九月峰會或許將進一步確認。

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在聯合國的庇護下,柬埔寨於1993年5月舉行了二十五年來第一次自由選舉。

干預範圍的擴大

聯合國拓寬了干預的範圍和形式。《憲章》在解決傳統意義上的衝突時,如無法通過其他辦法解決,最後可採取第七章規定的制裁或使用武力等強制措施。但是,不安全因素表現形式的多樣性迫使其不得不考慮新的應對做法。

顯而易見,國際組織的本質在於確立約束國家行為的規範。於是持續性地制訂協約,重新修訂海洋法、空間法,以及盡可能地抑制軍備競賽。但是,在維護人權方面,聯合國由於缺乏法庭機制顯得行動緩慢。國際刑事法庭是否可以阻止新的違反人道的罪行發生呢?現在對此做出判斷還為時過早。

長期以來,在衝突爆發前,聯合國一直奉行預防外交政策。安理會為此進行了積極的嘗試,例如1999年在東帝汶,以及若干次在非洲的努力。

不過,值得一提的是秘書長這一角色。秘書長的權力在於其獨立性,可提出獨立的意見,正如達格•哈馬遜 (Dag Hammarskjöld )1956年對蘇伊士運河問題及1960年對剛果問題、宇譚 (U Thant) 對印度支那問題、傑維爾.古威勒 (Javier Pérez de Cuéllar) 對中美洲及波斯灣戰爭、蓋里 (Boutros Boutros-Ghali) 和科菲•安南對非洲問題、前南斯拉夫問題和中東問題中所做的那樣。

不論是好是壞,在解決衝突方面,公眾輿論關注的焦點集中在維持和平行動上。《憲章》對此並未作任何規定,這適足證明聯合國的發展與變革。

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為了有效地在世界各地與傷及無辜平民的恐怖主義展開鬥爭,聯合國準備執行一項《全球戰略》。2005年7月受到恐怖襲擊後的英國倫敦。

有人嘲笑藍盔維和部隊的行動,反覆引述行動失敗的事例。這些人正好忘了,每次出現危機時,聯合國總是要求作為最終責任者的成員國提供額外的資源,卻屢遭成員國拒絕。我們的確應該希望聯合國維和部隊能有更清楚明瞭的授權。然而,如今的事實是,所幸有藍盔部隊那麼一小部分人,方始不知多少次的停火協議得以維持、多少個白熱化的地區衝突沒有爆發;這樣的休戰狀態正在勉強延續,但遠比戰爭好得多!

目前的衝突大多是以往爭鬥的復發,重新恢復和平是不夠的,還需要鞏固和平,解除武裝,並且謀求發展。聯合國的秘書長們很快就派遣“特使”到事發地點去協調重建工作。在紐約的鞏固和平委員會將把聯合國安理會、經濟與社會事務理事會、維和部隊派遣國或資助國的力量聚集到一塊兒。

這些改進的共同點在於:它們的產生並沒有經歷讓人精疲力竭的體制改革討論。這也是《憲章》的優點所在,它的文字簡明扼要,允許及時調整。那麼,由安理會所體現的聯合國的主要權威是否會更動呢?這裡所涉及的並不是安理會本身的“合法性”問題,而是一些國家希望加入這一行列的雄心問題;這種雄心非常容易理解。有關聯合國改革的辯論正是聯合國角色所依附的價值的體現。

加入的利益何在?在要求更積極地參與安理會決策的同時,各國可以一起見證《憲章》的基本原則 ─ 即商議和行動的「集體性原則」的生命力。對此,召開峰會其實就是對智慧的首肯。須謹記,一個國家不論多強大、有多好的想法,也不能充當世界憲兵。

聯合國就是永遠傾聽並尊重他人的意見。《憲章》要求持久協商的精神永存。聯合國依然發揮著它的作用。

*原作者Alain Dejammet,前法國大使、駐聯合國代表。

其他資訊請參考:
- 《Supplément au voyage en Onusie》,阿蘭•德雅梅著,Fayard出版社,巴黎,2003年出版。
- 《Maintien de la paix et diplomatie coercitive : l’ONU ?l’épreuve des conflits de l’après guerre froide》, 蜜雪兒•利耶日瓦著,Bruylant出版社,布魯塞爾,2003年出版。

摘自《今日法國》第60期,2005年10月

- 法文版

發表於 16/08/2006

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